Agencia Nacional de Defensa Jurídica de Colombia

Palabras del Presidente Juan Manuel Santos en la presentación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 

Bogotá, 1º nov (SIG). “Diagnóstico: el problema en cifras Si hay un tema que nos preocupa en el Gobierno –y que le preocupa al país–, con justa razón, es el de las grandes demandas que cursan en los juzgados contra la Nación y la falta de una estructura eficaz para que el Estado se defienda adecuadamente. Porque las contingencias jurídicas que enfrentamos semejan un huracán en el horizonte, capaz de arrasar –señor Ministro de Hacienda, usted lo sabe muy bien– con las finanzas mismas del Estado. Miren no más las siguientes cifras, extraídas en gran parte de un estudio elaborado este año por el Banco Interamericano de Desarrollo: Hoy por hoy, el Estado colombiano enfrenta pretensiones ante instancias judiciales en más de 260 mil procesos por más de 1.028 billones de pesos. ¡Más de mil billones de pesos! Yo sé que ésta es una cifra tan grande que resulta difícil de imaginársela. Baste decir que representa casi dos veces el producto interno bruto de nuestro país y, más o menos, resulta equivalente al PIB de Suiza. Es una cifra similar a la deuda de toda Grecia, que tiene ahora mismo en jaque a la economía mundial, porque esta mañana el Premier de Grecia decidió ir a referéndum para ver si hace los ajustes para poderla pagar. Si dividiéramos el monto de las pretensiones entre los 46 millones de colombianos, nos correspondería a cada uno – ¡a cada uno de los habitantes de este país: hombre, mujer o niño! – 22 millones de pesos de riesgo por las demandas contra el Estado. Ahora bien: de la cifra total de pretensiones, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha calculado que el pasivo contingente, es decir, el monto que podría tener que asumir el Estado ante una eventual sentencia condenatoria, es de unos 430 billones de pesos, una cifra que sigue siendo exorbitante. O sea, doctor (Juan Camilo) Echeverry (Ministro de Hacienda), 430 billones. ¿Más o menos el cálculo es que por cada reforma tributaria hay un billón de pesos larguitos? Digamos que tendríamos que aprobar 430 reformas tributarias. De acuerdo con este pasivo contingente que se causaría entre el 2010 y el 2021, habría que dedicarle –que esa es otra cifra realmente escandalosa– entre 12 y 17 por ciento del PIB cada año. ¡Cada año! Hay que aclarar, sin embargo –y para ser más precisos–, que este cálculo incluye un antiguo proceso contra el Ministerio de Agricultura, cuya reclamación individual –ella sola– supera los 594 billones de pesos. Este proceso se encuentra actualmente en segunda instancia ante el Consejo de Estado, luego de que la Nación saliera victoriosa en la primera instancia. De acuerdo con el Ministerio de Hacienda, desde el año 2000 hasta la fecha la Nación ha pagado 3,6 billones de pesos como indemnización a particulares. Supuestamente, la Nación puede y debe repetir contra los funcionarios cuya conducta negligente haya causado la condena, pero lo cierto es que esta acción de repetición sólo se ha ejercido en menos del 2 por ciento de los casos. Y además realmente son cifras que si repiten, se recupera un porcentaje muy pequeño. Y la verdad es que tampoco tenemos buenas políticas de defensa. Según una encuesta reciente en las oficinas de asesoría jurídica, sólo la tercera parte de las entidades nacionales tienen políticas integrales de defensa documentadas, lo que hace patente la necesidad de un ente rector de la gestión jurídica del Estado. El uso del proceso de conciliación también presenta debilidades: el 35 por ciento de las entidades reconocen no tener ni políticas ni criterios documentados en materia de conciliación. Y, según datos de la Procuraduría General de la Nación, tan sólo el 5 por ciento de los procesos logran ser conciliados. Además, la falta de información impide realizar una adecuada planeación presupuestal basada en una valoración de la contingencia, por lo que más de una vez el Gobierno nacional se ha visto obligado a endeudarse para cumplir con fallos judiciales que se encontraban por fuera del presupuesto. Por ejemplo, en 2006 el Estado tuvo que emitir títulos de deuda por 200 mil millones de pesos para cancelar una obligación judicial proveniente de un par de procesos que se perdieron en el sector transporte. Y en el 2008 fue necesario emitir bonos por otros 90 mil millones de pesos para los mismos fines. Lo que salta a la vista es que tenemos una sobrecarga de trabajo en los servicios jurídicos del Estado, que cuentan con capacidades técnicas limitadas y con pobres sistemas de apoyo a la gestión de los casos, falencias que –a la larga– se ven reflejadas en bajas tasas de éxito. Según el sistema de información sobre litigios administrado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, a julio de este año la defensa del Estado contaba con unos 2.700 abogados, cada uno con un promedio de 56 casos. Sin embargo, hay entidades donde la carga laboral por abogado es muchísimo mayor. En la Policía Nacional y la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por ejemplo, el promedio excede los 300 expedientes por abogado. El caso del Instituto de Seguros Sociales es crítico, pues tiene vigentes más de 68 mil procesos, que maneja con algo más de 300 apoderados, para una carga promedio de más de 200 procesos por abogado. Me dicen que hay una abogada en Medellín –quisiera conocerla– que lleva, ella sola, la representación de 3.400 procesos del Seguro Social. Yo creo, señor Presidente del Consejo de Estado (Mauricio Fajardo) que esto es un record Guinness, un abogado que lleva 3.400 procesos. No es de asombrar que el porcentaje de éxito del Estado en las demandas contra esta entidad en segunda instancia sea de apenas el 0,36 por ciento. ¡Prácticamente las perdemos todas! La Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa, cuyas cargas laborales por abogados también son elevadas, tienen también bajas tasas de éxito en segunda instancia, del 22 y el 25 por ciento respectivamente. Si comparamos estos datos con el Distrito de Bogotá, que tiene una fuerza de 470 abogados y una carga promedio de 40 procesos por apoderado, vemos que el Distrito –en 2010– tuvo una tasa de éxito procesal promedio del 78 por ciento. En cambio en la Nación, si tomamos la información de las 20 entidades más demandadas, tiene una tasa de éxito procesal promedio de sólo un 27 por ciento. Podría seguir con cifras como éstas, pero creo que el diagnóstico ya es suficientemente preocupante. Si no hacemos algo para mejorar la efectividad de la defensa legal del Estado, veremos incrementar cada vez más la proporción de fallos desfavorables y el monto de los pagos que desangran las finanzas del Estado. Pero no se trata sólo de esto: más allá de evitar sentencias desfavorables, debemos lograr que las actuaciones del Estado sean conformes a derecho para que se eviten las conductas –por acción o por omisión– que puedan derivar en daños antijurídicos. La nueva Agencia En los últimos años ha habido esfuerzos para mejorar esta situación –hubo un Conpes y se creó una Comisión Intersectorial– pero en la práctica han tenido muy poco efecto. La defensa jurídica del Estado sigue representando un desafío central para el país y esta situación nos llevó a contemplar una solución institucional más completa, más integral, que es la que hoy presentamos al país como la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Esta agencia, que estará adscrita al Ministerio de Justicia, se crea en uso de las facultades extraordinarias que el Congreso confirió al Gobierno para modificar la estructura de la Administración Pública en el sector justicia. Hemos trabajado por más de un año, con el acompañamiento del Banco Interamericano de Desarrollo –que nos dio un crédito de 10 millones de dólares para la puesta en marcha de la agencia–, y con un equipo multidisciplinario del Gobierno liderado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, para diseñar no sólo la entidad sino el sistema de defensa judicial de la Nación. El objetivo de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado es, en resumen, lograr un orden cohesionado y racionalizado en la representación jurídica del Estado en las instancias nacionales e internacionales. Con la Agencia buscamos unificar las políticas de defensa e información y, además, coordinar –y en determinadas ocasiones ejecutar– la defensa del Estado en casos de interés estratégico, mejorando nuestro desempeño en los estrados judiciales. Básicamente, ¿bajo qué marcos de acción obrará la nueva agencia? En primer lugar, hará una selección estratégica e intervendrá en casos que sean de particular interés para la Nación teniendo en cuenta factores como la cuantía de las pretensiones, el interés o impacto patrimonial de la demanda, el número de procesos similares, o la trascendencia jurídica del proceso. Es importante aclarar que la Agencia no acogerá la totalidad de los casos adelantados en contra de las 228 entidades que conforman el orden nacional, porque no se trata de reemplazar sus departamentos jurídicos. La Agencia escogerá, con base en los criterios mencionados, los casos que son de mayor importancia y que requieren de atención específica. Igualmente, la Agencia controlará y coordinará los casos adelantados ante organismos y tribunales internacionales, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos o la Corte Internacional de Justicia de la Haya. Situaciones insólitas, como las recientes revelaciones de víctimas falsas que se enriquecieron –con sus abogados– con la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la masacre de Mapiripán, no hacen más que confirmar la importancia de este control. En segundo lugar, la Agencia trabajará en el ordenamiento y sistematización de la información disponible de todos los casos adelantados en contra de la Nación. Con esta información se podrá hacer un seguimiento a los procesos adelantados directamente por las entidades del sector central y plantear políticas de prevención del daño antijurídico. Actualmente, la información en materia de defensa jurídica del Estado la gestiona cada una de las 228 entidades públicas nacionales, mientas la Contraloría, la Procuraduría, el Consejo Superior de la Judicatura y el Ministerio de Justicia manejan sistemas de información independientes, lo que genera una información dispersa y sin mayor aprovechamiento. La unificación del sistema de información permitirá, entonces, contar con registros centralizados y confiables que faciliten un seguimiento a los procesos en aspectos como el número, la naturaleza, la cuantía, las causas originadoras, las partes intervinientes o la etapa procesal. En tercer lugar, la Agencia trabajará en la unificación de las estrategias de defensa de tal forma que las entidades tengan claro las acciones que deben evitar, los casos que son susceptibles de conciliación y los criterios jurídicos que deben defender. Esta unificación se hará con base en el conocimiento y experiencia generados por las distintas entidades del nivel central, y teniendo en cuenta las buenas prácticas internacionales. Por último, la Agencia se encargará de determinar los criterios de actuación, seguimiento y responsabilidades de las entidades públicas que adelantan sus casos directamente. Estructura de la Agencia Consecuente con los anteriores marcos de acción, la agencia estará estructurada de la siguiente manera: A la cabeza de la entidad estará un Consejo Directivo, conformado por los Ministros de Justicia –quien la preside-, Hacienda, Relaciones Exteriores y Comercio, el Secretario Jurídico de Presidencia y dos asesores externos. El Consejo Directivo será el encargado de formular los lineamientos generales en materia de defensa de la Nación, y determinará los criterios que hacen obligatoria la intervención de la Agencia Jurídica en determinados casos. Habrá un Director General, quien será un verdadero gerente de la defensa del Estado, y será el encargado de ejecutar las líneas generales dadas por el Consejo Directivo. El Director contará, a su vez, con un Consejo Asesor, conformado por tres abogados expertos de las más altas calidades, quienes recomendarán al Director la formulación de políticas de prevención del daño de la Nación, así como los perfiles de los abogados a contratar y las estrategias a seguir en casos específicos que sean de interés para el Estado. En la Agencia habrá tres Direcciones y una subdirección: La Dirección de Defensa Jurídica asumirá la defensa o designará los apoderados judiciales externos en procesos de especial importancia. Podrá intervenir en los procesos donde considere necesario defender los intereses patrimoniales del Estado; actuar como apoderada judicial de entidades públicas en los casos en que la entidad involucrada le confiera poder, y obrar como mediadora en las controversias entre entidades gubernamentales. También podrá interponer acciones de tutela en representación de las entidades públicas e insistir para su revisión ante la Corte Constitucional. La Dirección de Políticas y Estrategias de Defensa Jurídica se encargará de proponer y hacer seguimiento a la política pública de prevención de conductas ilegítimas a través de protocolos donde se indiquen las estrategias y directrices de defensa. Esta dirección procesará las estadísticas y formulará indicadores de gestión de la defensa jurídica de la Nación, generando mapas de riesgos sobre las principales causas de litigio en el país. La Dirección de Gestión de la Información, por su parte, llevará el Sistema Único de Gestión e Información de la actividad litigiosa de la Nación, que será alimentado por las 228 entidades públicas del nivel central. Finalmente, la Subdirección de Acompañamiento a los Servicios Jurídicos será la encargada de impulsar todo el proceso de mejora de la gestión de los servicios jurídicos de las entidades mediante programas de actualización de los abogados de las entidades del sector central y la recopilación de un banco de conocimiento de buenas prácticas. En síntesis, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica el Estado será una agencia moderna, innovadora, con gran apoyo en las tecnologías de la información, que recoja las buenas experiencias internacionales y evite dificultades ya experimentadas tanto a nivel interno, como a nivel internacional. Será una agencia que nos ayude, no sólo a prevenir el daño antijurídico, sino también las conductas de entidades o servidores públicos que –por vía de acción u omisión– generan dicho daño. Será una agencia que, por lo tanto, va a fortalecer el Estado de derecho al promover que las entidades públicas tengan políticas claras para adecuar sus conductas a la ley y evitar eventuales litigios. Será una agencia que mejore nuestra defensa jurídica ante los tribunales, lo que se verá reflejado en un aumento del porcentaje de sentencias favorables al Estado. Será una agencia que incremente el número de casos conciliados, ahorrando los costos y contingencias de un largo proceso. Y será una agencia que nos evitará, hacia el futuro, el pago de más impuestos, y que –si es eficaz– nos puede significar más recursos, muchos más recursos, para la educación, para la vivienda, para la salud de los colombianos que más lo necesitan. Hagamos unas cuentas hipotéticas: ¿Cuánto podríamos hacer con los más de mil billones de pesos que hoy se reclaman al Estado en distintos procesos judiciales? Podrían levantarse más de 33 millones de viviendas de interés social, de 30 millones de pesos cada una. Podrían edificarse más de medio millón de jardines infantiles. Podría costearse la carrera completa en una universidad pública a 55 millones de jóvenes o educar desde el grado cero al once a 55 millones de niños. O podrían construirse más de 170 mil kilómetros de vías de doble calzada –a un costo de 3 millones de dólares por kilómetro–, suficientes para dar cuatro veces la vuelta a la Tierra. Son sólo cifras hipotéticas, pero nos dan la dimensión de todo lo que podemos ganar si mejoramos el desempeño del Estado en su actuación conforme a la ley y en su defensa jurídica. El paso que damos hoy, con la creación de esta agencia, se verá reflejado, entonces, en menos riesgos y menos egresos para las finanzas públicas –que no son las finanzas del Estado, sino las finanzas de todos los ciudadanos que se alimentan con los impuestos de todos–. No esperamos milagros, pero sí una defensa de la Nación más organizada, más previsiva y más eficaz en todo sentido. Si logramos esto, ¡habrá valido la pena esta reforma! Muchas gracias”.