UN GRAVE PREDICAMENTO
Amylkar D. Acosta M
Miembro de Número de la Academia
Colombiana de Ciencias Económicas
Bogotá, mayo 27 de 2011
UNA CARTA A LA CARTA
De las 8 constituciones anteriores a la expedida por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, sólo 2 de ellas perduraron más de 4 años, las demás fueron muy efímeras; esta última tiene la particularidad de haber sido producto del consenso entre fuerzas políticas tan disímiles como antagónicas y no de mayorías hegemónicas cuando no impuesta por la facción triunfante en guerras intestinas. Ello es algo que habla bien de la Constitución vigente, la cual significó una gran apertura democrática; pero, tal circunstancia determinó también el carácter ecléctico de la misma. En ella cohabitan en medio de una gran tensión la concepción socialdemócrata del Estado Social de Derecho inspirada en el Estado del Bienestar que hunde sus raíces en Bentham y el Modelo económico Neoliberal de origen anglosajón. Muchos de los desencuentros entre las tres ramas del poder público, más conocidos como los choques de trenes, se derivan de la disfuncionalidad propia de la Constitución, de su ambivalencia, por no decir esquizofrenia.
En 105 años la Constitución de 1886 tuvo 70 reformas, 1.5 reformas en promedio por año; en sólo 20 años de la Constitución de 1991, ya van 29 reformas, muchas de ellas anodinas y otras dañinas, para 1.45 cambios en promedio anual, acercándose peligrosamente al ritmo vertiginoso de los cambios de la centenaria Constitución de Nuñez y Caro. De hecho, en este momento cursan 4 proyectos de actos legislativos tendientes a reformarla. El contraste no puede ser mayor con la Constitución de los EEUU, la cual fue expedida en 1787 y hasta la fecha se le han introducido 27 enmiendas, para un promedio de 0.01. Al paso que vamos, como lo predica el inmolado Magistrado de la Corte Suprema de Justicia Manuel Gaona Cruz, la Constitución va a terminar convertida en una Carta a la carta. Ello es tanto más cierto cuando constatamos que como si se tratara de un menú se toma de ella lo que se apetece, dejando de lado aquello que no es del gusto; ello explica que muchas disposiciones de la Constitución, por ejemplo lo relativo a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), 20 años después sigue sin desarrollarse.
En Colombia ha hecho carrera el fetichismo normativo, el cual se traduce en la creencia generalizada de que basta con cambiar las normas para cambiar la realidad; esta reformitis aguda ha impedido desarrollar y consolidar la Constitución de 1991 en múltiples aspectos. Ello ha generado una gran inestabilidad en las normas -sobre todo la Norma de normas, que es la Constitución- afectando gravemente la seguridad jurídica, lo cual le inflige un tremendo daño al ordenamiento social y económico del país. La seguridad jurídica no se puede confundir con la “confianza inversionista” como la entendía el anterior gobierno, expidiendo una Ley que permite a los inversionistas firmar un contrato con el Estado para que este le respete las reglas de juego vigentes al momento de su firma a cambio del pago de una prima a favor de este último[1]. Un país en donde haya que contratar el respeto de las reglas de juego, las mismas que el Estado está obligado a salvaguardar, no puede ser un país confiable. Para Douglas North, premio Nobel de Economía 1993, institucionalista por excelencia, “la posibilidad de que existan mercados eficientes, con bajos costos de transacción, depende de manera fundamental de unas reglas de juego legítimas, creíbles y aceptables”[2] y sobre todo estables.
LA SOSTENIBILIDAD FISCAL COMO PRINCIPIO CONSTITUCIONAL
Recientemente registró la revista Semana un hecho que ha pasado casi inadvertido en los medios; se trata del trámite de una iniciativa de origen gubernamental que “con un título técnico que informa poco y confunde mucho, la Cámara acaba de aprobar, en sexto debate, un proyecto de reforma constitucional…” mediante el cual se pretende entronizar nada menos que como principio constitucional la sostenibilidad fiscal[3]. Se trata, según reza el artículo primero de este proyecto de acto legislativo express de reformar el artículo 334 de la Constitución, introduciendo en el mismo dicho principio, de tal suerte que este “debe orientar a las ramas y órganos del Poder Público dentro de sus competencias”. Es más, establece que “dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva y programática los objetivos del Estado Social de Derecho”. Dicho de otra manera, este queda supeditado a aquél, el cual se convertiría merced a esta reforma en principio supremo, lo cual, como lo sostienen los representantes Alfonso Prada y Germán Navas Talero, “va en contravía de ese paradigma de Estado Constitucional y Social de Derecho, consagrado en la Carta Magna de 1991, cambia la jerarquía natural de sus principios y constituye por ello una sustitución de la esencia de nuestra Constitución, la que está siendo cambiada para poner la sociedad al servicio de la economía y no al revés”[4]. El diario El Espectador lo advirtió a tiempo: “no se trata de derechos inocuos ni de normativas menores como para dejarlas pasar tan cómodas y tan en silencio”[5]. La afirmación en la exposición de motivos de este proyecto en el sentido que “la sostenibilidad fiscal es indispensable para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho”, para de allí colegir que “por lo tanto, es un derecho de todos”, entraña una falacia pues el fin último del Estado Social de Derecho es el bienestar y la felicidad de los asociados y esto no lo garantiza la sostenibilidad fiscal. Es más, siempre se ha dicho que la Constitución actual es garantista y de aprobarse este esperpento jurídico ipso facto dejará de serlo. De acuerdo con el Informe de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD 1980 – 2010 se pudo establecer que no existe ninguna correlación entre la sostenibilidad fiscal y el IDH. De modo que tal afirmación no pasa de ser un sofisma de distracción en el que se utiliza al Estado Social de Derecho como mascarón de proa para sus proditorios fines.
LA CAMISA DE FUERZA
Según el Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry, “este simplemente es un proyecto que busca que el Estado como un todo, el Gobierno, las Cortes y el Congreso promuevan en un marco de largo plazo para que las nuevas generaciones puedan gozar del derecho de la sostenibilidad fiscal”[6]. Pero esto que el llama “marco de largo plazo” es nada más ni nada menos que el mismo Marco Fiscal De Mediano Plazo (MFMP) que hoy establece el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS), sólo que ahora tendría asidero y sustento constitucional. De dicho marco se deriva el “espacio fiscal” del gasto del Gobierno Central, estableciéndole a este un límite o techo que no puede sobrepasar; de ello se sigue que el principio de sostenibilidad fiscal se convertirá en una camisa de fuerza para las autoridades económicas, pero no sólo para ellas esta vez sino para todas las ramas y órganos del Poder Público. Como lo señala el ex codirector del Banco de la República (B de la R) Salomón Kalmanovitz, “constitucionalizar una política pública es introducir rigideces innecesarias y contraproducentes para el buen desarrollo del país. Es creer que la magia de un texto legal hará que las cosas mejoren, tan sólo si comprometemos a todos los gobiernos por venir en un curso de acción ultraconservador, muy equivocado por cierto en materia macroeconómica”[7]. Nos lo ejemplifica el profesor Jacques Sapir al analizar lo acecido en Austria en los años veinte del siglo pasado, cuando se le dio por constitucionalizar la prohibición del déficit presupuestario para restaurar la confianza y consolidar la “reputación” de su moneda en medio de la Gran crisis. En un primer momento le funcionó la fórmula, pero a poco andar se le convirtió en un bumerang, pues con ella “las autoridades austríacas se colocaron en una situación tal que las privaba de capacidad de reacción frente a nuevas crisis”[8]. Ello lo llevó a cuestionar la funcionalidad de una regla constitucional en economía, ya que como lo advierte él “a menos que se trabaje sobre la hipótesis de la omnisciencia, el recurso de la regla constitucional en economía no hace desaparecer el riesgo de una incertidumbre radical. Por el contrario, puede reforzar ese riesgo. En efecto, si no se organiza una vía de escape a través del reconocimiento de la legitimidad de la acción discrecional, surgida ella misma de un poder democrático, el recurso de la regla constitucional viene a crear una incertidumbre suplementaria sobre las consecuencias de las soluciones tipificadas en caso de crisis”[9].
Cabe preguntarse qué habría sido de los EEUU, del Japón o de los países europeos en medio de la Gran crisis Global que se desató en 2008 de haber tenido como principio constitucional la sostenibilidad fiscal; estarían maniatados, sin poder echar mano de la caja de herramientas que ofrece la política fiscal para sortearla, como ha sido la política contracíclica de inspiración keynesiana. Por ello será que los países se han abstenido de dar ese paso; como nos lo recuerda el analista Cesar González, “el FMI publicó en diciembre del 2009 un artículo sobre las reglas fiscales en los países miembros. Según este, sólo 5 países han llevado a sus constituciones reglas numéricas de manejo fiscal: Alemania, Suiza, Polonia, Comoros y Brasil. Ninguno pone en el libro la sostenibilidad fiscal como un principio a secas”[10]. Es más, aún aquellos que como Alemania recurrieron a tal expediente, igual que ocurrió en el caso de Austria ya mencionado, terminaron transgrediéndola a riesgo de que si no lo hacían irían con los ojos abiertos rumbo al despeñadero.
COLOMBIA EN LA ENCRUCIJADA
Y a una situación como esa podemos estar abocados en Colombia. Es bien sabido el rezago protuberante que tiene el país en materia de infraestructura, agravado ahora por los estragos de la ola invernal[11]. Para superar el que se ha convertido en el principal lastre para mejorar la competitividad del país, ha anunciado el Ministro de Transporte Germán Cardona inversiones del orden de los $99.5 billones entre 2011 y 2021, de los cuales se invertirían $29.5 billones en este cuatrienio. En este orden de ideas, si nos atenemos a las prescripciones del principio de Sostenibilidad fiscal, lo primero que tendría que indagarse es si existe el “espacio fiscal” para una inversión de este monto. Ello pone en tela de juicio la conveniencia de esta entelequia de la sostenibilidad fiscal como principio constitucional. Como afirma el Decano de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes Alejandro Gaviria, “estamos hablando de grandes inversiones que se necesitan, el Ministro del Transporte ha dicho que se requieren 100 billones de pesos para reconstruir la infraestructura averiada. La estrategia de ahorrar automáticamente a través de una Regla fiscal va a tener que esperar”[12].
Y no es para menos; es que en las actuales circunstancias el país no se puede dar el lujo de esterilizar tan cuantiosos recursos en un fondo de estabilización en el exterior como los que se espera recibir merced al boom del sector minero – energético. Con toda razón advierte el Senador Roy Barreras que “no es la hora de ahorrar, sino de invertir en la reconstrucción del país, en infraestructura y en vivienda”[13]. Claro que el Ministro Echeverry, que presume ser más ortodoxo que los ortodoxos se mantiene en sus trece y les respondió que “Si no ahorramos no habrá quien controle la tasa de cambio”[14], como si esta dependiera sólo del control del gasto. Mientras tanto, por ejemplo, se opone con pies y manos al control de capitales, como lo está haciendo Brasil, Perú y Chile[15] y como lo aconseja hasta el propio FMI que hasta hace poco era tan renuente a medidas como esta. Son múltiples factores los que vienen presionando la tasa de cambio y por ello el ahorro no es el único instrumento para domeñar la revaluación del peso hasta donde ello es posible frente a un fenómeno global. Por lo demás, la inversión extranjera directa (IED) a la que se le atribuía gran parte de la responsabilidad en lugar de aumentar el último año cayó en un 5%, lo cual le valió a Colombia pasar del cuarto al quinto lugar como receptor de IED en Latinoamérica. Además de controlar la entrada de capitales de inversión en portafolios, el Gobierno debería tomar medidas más drásticas para contener el excesivo endeudamiento del sector privado en el exterior, que en lo que va corrido del año supera los US $3.700 millones. Como lo sugiere el ex codirector del B de la R Salomón Kalmanovitz “Sería bueno implementar un impuesto al endeudamiento externo del sector privado, ojalá por un año. Para entonces, ya veríamos los efectos que tendría el final de la política expansiva estadounidense que concluye en julio próximo, sobre la economía mundial”[16]. No obstante, el Ministro de Hacienda, como aquel buen escritor y mejor orador Carlista, Vásquez de Mella, prefiere “estar en el error, pero eso sí, firme”! A este propósito, es dable preguntarse, hasta cuando se seguirá en la estéril “búsqueda del Santo Grial”, como denomina William Vickrey esta obsesión, tras corregir los desequilibrios fiscales a toda costa.
EL GRADO DE INVERSIÓN COMO OBSESIÓN
Pero, el Ministro de Hacienda más que estar detrás del control de la tasa de cambio está es detrás de la calificación inversionista plena de la deuda soberana de Colombia, pues con la decisión que tomó la firma Standard and Poor’s de otorgar el grado de inversión fue sólo un primer paso y no el más importante. Se requiere ahora una segunda mejora de dicha calificación, ya sea por cuenta de Fitch o de Moody´s, para modo que los activos colombianos sean incluidos en la mayoría de las carteras de grado de inversión[17]. Y resulta que, como lo hizo saber el analista de Fitch Erich Arispe, “estamos monitoreando muy de cerca a Colombia…Sin regalías ni regla fiscal, Fitch no daría el grado de inversión”[18]. Así de claro! Este es el afán del Gobierno en sacar este y otros proyectos de la agenda económica adelante a todo trance y todo parece indicar que lo va lograr, sobre todo después que el Director del Partido Liberal Rafael Pardo, que se había plantado en sus trece en defensa del Estado Social de Derecho[19], tan caro al ideario de la socialdemocracia en general y del Partido Liberal en particular, no resistió la presión de muchos de sus parlamentarios optó por dejar su bancada en libertad para votar este engendro. En las últimas de cambio se optó en el séptimo debate por cambiar la palabreja principio por criterio, así es que ahora en lugar de considerar la sostenibilidad fiscal como principio constitucional será catalogado como criterio constitucional. Qué barbaridad! Según el Ministro de Hacienda, “al Gobierno Nacional le parece bien el sentido en que la Constitución especificará que las diferentes ramas del poder público ahora deberán respetar el criterio de sostenibilidad fiscal”[20]. Este cambio de última hora puede significar que esta se convierta en otra reforma anodina más; como lo calificó Ricardo Ávila Director de Portafolio, “lo que quedó escrito es un saludo a la bandera”[21]. La otra posibilidad es que se constituya hacia el futuro en otra fuente de conflictos, dado que el criterio es subjetivo por antonomasia y en consecuencia uno puede ser el criterio o parecer del ejecutivo, otro el del Congreso y otro bien distinto el de la rama judicial a la hora de examinar el alcance y el impacto económico de una norma.
Poniéndose la venda antes de la herida y conscientes como son de las controversias jurídicas que suscitará la reforma de marras, sobre todo con este giro que se le acaba de dar, ya se han estado explorando mecanismos para dirimirlas. La diferencia de criterio entre el ejecutivo y el legislativo dará pié para las objeciones presidenciales a las leyes que apruebe el Congreso de la República que, de acuerdo con su criterio, atente contra la sostenibilidad fiscal; en cuanto a los fallos de los jueces y de los tribunales, tal diferencia de criterio dará lugar al regateo entre el poder ejecutivo y el judicial y a múltiples querellas. Según la revista Semana el Gobierno le encomendó al ex vicepresidente De la Calle idearse un procedimiento excepcional para dirimirlas y este “se inventó la figura de ´incidente de impacto fiscal´. La norma que se incluiría en el texto para el trámite en los dos debates que faltan, les permitiría a los gobiernos, cuando haya una decisión de la Corte que golpee las finanzas públicas, solicitar en un plazo de tres días una reunión para establecer las condiciones bajo las cuales se puede cumplir el fallo. Se tendrán en cuenta, por ejemplo criterios como plazos y cuotas para hacer viable la asignación de recursos”[22]. Es decir, se trataría de forzar la modulación de los fallos, lo cual es atentatorio contra la autonomía e independencia de la rama judicial.
Y a todas esas, para qué sirve esta calificación que llevó al Presidente Santos a exclamar que “es como recibir un certificado de buena conducta”[23]? El experto Horacio Ayala nos trae a colación lo que ocurrió con “Japón, a quien Moody´s rebajó la calificación hace una década, porque no mostraba capacidad de pago, pero después de 10 años de enfrentar déficits está obteniendo créditos a cero interés, cumple sus obligaciones, el yen está fuerte y persiste la deflación[24]. Aquí mismo en Colombia cuántas veces no se nos dijo, cuando las uvas estaban verdes, que Colombia a pesar de no tener la calificación inversionista colocaba sus bonos en el exterior en condiciones que envidiaría cualquier otro país que la tuviera. De modo que esta es una carrera inocua por la que el país puede terminar pagando un alto precio. Está por demás decir que las calificadoras de riesgo, todas ellas, quedaron muy mal paradas luego de la Gran crisis global que ellos no sólo no previeron ni ayudaron a conjurar sino que contribuyeron a prohijar[25], dado que ellas “reciben los ingresos de quienes venden los riesgos de crédito, lo cual equivale, para el consumidor, a pagarle honorarios al abogado de su contraparte”[26]. Esto añadido al inmenso daño infligido por una tecnocracia muy dada a columpiarse entre lo público y lo privado utilizando para ello la tan perversa puerta giratoria.
¿Y DE LOS INGRESOS QUÉ?
Otro aspecto a considerar es que, como lo afirma acertadamente el ex ministro de Hacienda Rudolf Hommes “la sostenibilidad fiscal no depende exclusivamente del recorte del gasto, sino de los ingresos fiscales”[27] . Y estos se han visto menguados en los últimos años a consecuencia del cúmulo de gabelas impositivas que han sido dispensadas a favor del gran capital. En ello coincido con el ex codirector del B de la R el profesor Kalmanovitz cuando afirma que “la sostenibilidad fiscal puede ser seriamente amenazada por las exenciones arbitrarias y mal planificada de los impuestos[28]. Hay que mirar, entonces, el otro componente de la ecuación, la contrapartida del gasto, que son los ingresos. El Gobierno Central viene arrastrando la última década con un déficit estructural de sus finanzas que supera el 4% y ello debido al desfase entre ingresos y gastos, ya que estos han crecido en forma más que proporcional a aquellos. Y ello a pesar de que el Gobierno Central le ha recortado en dos ocasiones las mal llamadas transferencias a las entidades territoriales para engullírselas a través de los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007, amén del mayor endeudamiento público y la feria de las privatizaciones[29]. Ni siquiera los mayores ingresos provenientes del mejor desempeño de la economía durante el período conocido como el quinquenio virtuoso (2003 – 2007) sirvieron para enjugar ese déficit que se ha vuelto crónico. Pero, volviendo al argumento de Hommes, el déficit no se puede atribuir únicamente al mayor gasto sino a los menores ingresos fiscales, ese enfoque es demasiado simplista. Es muy diciente que después que el recaudo de impuestos se elevó del 10% al 16% del PIB entre 1990 y 1997, después cayeron hasta un 14.5% del PIB a causa de la erosión de la base gravable por la proliferación de exenciones, excepciones, exclusiones y descuentos tributarios, para no hablar de la elusión y la evasión. Todas ellas han convertido el Estatuto tributario en una especie de queso gruyére. Este nivel de recaudo que ya se sitúa en el 13% contrasta con el del promedio de los países de la región que oscila en torno al 17% y es imposible lograr la sostenibilidad fiscal con tan magros ingresos. Ello es tanto más preocupante cuando en reciente anuncio el Presidente Santos dejó en claro, refiriéndose al régimen impositivo, que “cualquier modificación adicional será únicamente para bajar las tarifas y simplificar el sistema tributario”[30]. Cuando lo que está pidiendo a gritos el país es una reforma verdaderamente estructural y no un remedo de ello, a fin de que la el Sistema tributario del país deje de ser tan regresivo como lo es, contraviniendo el precepto constitucional que establece que el mismo debe ser equitativo, eficiente y progresivo[31], en el que los que tengan más paguen más y los que tengan menos paguen menos. No se trata, entonces, de proponer más impuestos o elevar las tarifas de los existentes, lo que se impone en justicia y equidad es obtener mayores recaudos emparejando las cargas, elevando la presión fiscal sobre los que más tienen. Así de claro!
LA VENA ROTA
Estoy de acuerdo con Kalmanovitz en que “otro comportamiento desequilibrante es la corrupción desbordada”[32], que atenta como el que más contra la sostenibilidad fiscal. A la vista están los escándalos más recientes del desangre del Sistema Nacional de Salud que compromete recursos por más de $4.5 billones y la vena rota de la contratación de las obras públicas. A ello se vienen a sumar los llamados eufemísticamente gastos contingentes, que recogen las obligaciones del fisco del Gobierno Central que se derivan de fallos y sentencias de jueces, tribunales, altas cortes y tribunales de arbitramento tanto nacionales como internacionales, así como instancias supranacionales que condenan sin remedio a la indefensa Nación. Según cifras del Informe de la Contaduría General de la Nación, las demandas contra el Estado han oscilado entre 63 y 129 billones de pesos durante los últimos cuatro años; entre el año 2009 y el 2010 tales pretensiones contra el fisco aumentaron $124,4 billones! Según la misma fuente, se calcula que el monto de las demandas contra el Estado al cierre del 31 de diciembre de 2010 se elevó a la friolera de $848.9 billones; es decir que, de prosperar todos estos litigios y demandas, el Estado tendría que desembolsar un monto equivalente a casi dos veces el valor del PIB del país. Solamente en el año 2010, la Nación tuvo que pagar $1.1 billones por fallos judiciales adversos, esto es una barbaridad! Esto también atenta contra de la sostenibilidad fiscal. Lo curioso es que a estos aspectos no se refiere el voluminoso estudio elaborado por los expertos que le recomendaron al Gobierno no sólo este proyecto de sostenibilidad fiscal sino también el que busca modificar el régimen de regalías[33].
EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN PELIGRO
Indudablemente la mayor amenaza que se cierne con la aprobación de este proyecto de acto legislativo es sobre el efectivo goce de los derechos fundamentales y ello es muy grave, pues como lo acota el ex vicepresidente de la República Humberto de la Calle “Lo que legitima hoy una democracia es la capacidad de la organización política para hacer prevalecer los derechos fundamentales”[34]. Y ello es lo que pone en riesgo este proyecto. Lo han tratado de matizar un poco en sus efectos con un parágrafo propuesto por el Representante Alfredo Bocanegra y el cual no fue del gusto del Ministro Echeverry[35] , el cual fue aprobado en el quinto debate estableciendo que “bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa legislativa o judicial, podrá invocar la aplicación del principio de sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales de los colombianos”. La razón primordial por la cual el principio de la sostenibilidad fiscal como Norma de normas, porque eso es la Constitución, terminaría por hacer nugatorio el ejercicio de los derechos fundamentales estriba en el hecho de que a la hora de restringir el gasto cuando ello sea menester siempre recaería sobre el gasto social.
Es de anotar que, como lo sostiene el columnista Rodolfo Arango, esta “reforma constitucional viola obligaciones internacionales del Estado colombiano…Se desconoce el principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, consagrados en tratados internacionales, cuando un Estado disminuye injustificadamente – y las razones fiscales no son fundamento suficiente – los niveles de garantía de los derechos convencionales alcanzados en el orden interno. De hecho, si se aprueba la reforma constitucional, se terminaría de un plumazo la protección a la población desplazada por el conflicto armado, al no ser ya posible la tutela judicial de sus derechos sociales”[36].
Y ello es así porque por definición el déficit primario, que es el que habría que mantener a raya, de acuerdo con las estipulaciones de la Regla fiscal, cuyo proyecto para imponerla cursa en simultánea con este[37], establece de manera categórica que el cálculo del mismo se hace excluyendo los intereses y el servicio de la deuda. Dicho sea de paso, la Regla fiscal y la Sostenibilidad fiscal como principio constitucional son el uno al otro como tuerca y tornillo. De tal suerte que, como lo señala la destacada analista de temas económicos Helena Villamizar García-Herreros “la definición de la regla fiscal circunscrita al balance primario expresa claras preferencias distributivas a favor del capital financiero…la exclusión de estos gastos de una regla de ajuste fiscal, dándoles así el privilegio de ser intocables, corresponde a una política distributiva a favor de los rentistas del capital financiero; dichos pagos no se discuten; literalmente no entran en la ecuación; gozan de una especie de inmunidad frente al ajuste”[38]. No deja de llamar la atención que todavía no se ha evacuado el proyecto de acto legislativo y ya el proyecto de ley que lo desarrollaría esta cursando. El Ministro Echeverry dice que “no existe un dilema entre el Estado Social de Derecho y la Sostenibilidad fiscal, este principio lo que busca es cumplir, al combatir el déficit estructural de las finanzas públicas”[39]. Pero lo lo contradice su propio maestro y mentor, el ex ministro Hommes; para este “el principio de sostenibilidad fiscal como un derecho colectivo que se opone o le hace contrapeso a los derechos sociales y el gasto social…si queda consagrado en la Constitución que la sostenibilidad fiscal prevalece inequívocamente sobre los derechos individuales de los ciudadanos, estos van a sufrir un menoscabo, y se establece un desequilibrio que puede tener efectos indeseables, como el exceso de poder de la tecnocracia”[40].
INTERPELANDO A LA JUSTICIA
Afirma el ex ministro conservador Rodolfo Segovia que “la Regla fiscal mete en cintura a los magistrados”[41] y de ello es de lo que se trata, de salirle al paso a lo que han dado en llamar el “activismo” de jueces y magistrados, a cuyos fallos se les atribuye el desbarajuste fiscal. Uno de los caballitos de batalla que les ha servido a los promotores de esta nueva embestida en contra de la Constitución de 1991 es la crisis del Sistema Nacional de Salud confundiendo los efectos con la causa. Es la falta de acceso a la salud y la desactualización del Plan Obligatorio de Salud (POS) las que obligan a los usuarios del sistema a recurrir a las tutelas y los jueces a fallarlas[42]. Según Informe del superintendente de Salud Conrado Gómez Vélez, después de practicar una visita al Ministerio de Protección concluyó que “dentro de la lista de recobros aprobados por el Fosyga que revisó la Superintendencia, se encontró que de 182 medicamentos o servicios ordenados por fallo de tutela, el 45,1 por ciento correspondían a medicamentos o servicios no incluidos en el POS, mientras que el 54,9 por ciento restante pertenecía a medicamentos, procedimientos y servicios que deben garantizar las EPS pues están incluidos en el POS". Pero, lo más grave es que “se evidenció la aprobación, por parte de los Comités Técnicos Científicos de las EPS (CTC), de medicamentos y procedimientos incluidos en el POS y que luego eran tramitados para su recobro ante el Fosyga y por esta vía venían defraudando al sistema. A la vista está que es la corrupción la que corroe y desestabiliza financieramente al Sistema Nacional de Salud y no los fallos judiciales, particularmente la Sentencia T – 760 de 2008, como se ha querido hacer ver. Estaban buscando el ahogado aguas arriba.
A propósito de esta tensión entre las ramas ejecutiva y judicial, que lejos de amainarse se atizaría con este proyecto, nos recuerda De la calle en una de sus columnas de prensa la memorable frase del Libertador Simón Bolívar en la que afirma que la Hacienda pública es “víctima de la ignorancia y de la malicia de los tribunales”. Pero para poner esta frase en contexto es preciso señalar que tal aseveración la hizo en su mensaje a la Convención de Ocaña en 1828, en el momento más álgido de su confrontación con el prócer Francisco de Paula Santander, el hombre de las leyes, de la cual se retiraron los seguidores del Libertador desconociéndola y proclamándolo a él como dictador. Este fue uno de los episodios que ensombrecieron su gloria. Es claro que en la Constitución misma se da una gran tensión entre el Estado Social de Derecho que consagra y el modelo económico neoliberal al que le da cabida, lo cual la torna disfuncional; pero, si se abre paso esta reforma este último habrá ganado la partida abriéndole paso al capitalismo puro y duro, más conocido como capitalismo salvaje. Por ello, no dudo en afirmar que si muchas de las 29 reformas a la Constitución de 1991 le rompieron algunas de sus vértebras esta, que es de mayor calado, afectaría su médula espinal, porque atenta contra el Estado Social de Derecho, que es la su quintaesencia.
DEMOCRACIA FORMAL O REAL
No está muy alejado de la realidad el ex constituyente Gustavo Zafra cuando afirma que “la sostenibilidad fiscal se puede convertir en la máquina de la muerte de los derechos”[43]. Como lo afirman Navas y Prada, “habrá derecho a la vida, la salud, la educación, etcétera, si y sólo si la sostenibilidad fiscal lo permite, toda vez que se convierte en su límite fáctico y jurídico a la vez”[44]. Como prueba al canto citemos a uno de los más caracterizados voceros del partido de la U, Roy Barreras, a propósito del trámite en el Congreso del proyecto bandera de la administración Santos, el de la reparación de víctimas y reparación de tierras. Esto dijo: “se lo demostramos ya a Vargas Lleras aprobando la sostenibilidad fiscal, dejando sin piso la Ley de víctimas”[45]. Y claro es que a esta proyecto de ley, como a todas las que se han venido expidiendo, como es el caso de la Ley 1438 de 2011 que reforma el régimen de la salud, se les añade la coletilla según la cual su cumplimiento está supeditado a que no afecte la sostenibilidad fiscal. Como en la propaganda engañosa que advierten al final de su atractiva oferta que “aplican condiciones y restricciones”, algo similar ocurriría hacia el futuro con las leyes y con los fallos judiciales. Es el caso del proyecto al cual hace referencia el Senador Barreras; en su exposición de motivos se alude a la sostenibilidad fiscal cinco veces, además de la mención que se hace al Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y al mentado “espacio fiscal”. Lo ha dicho el Ministro Echeverry: "la estabilidad fiscal va a ser tan importante con este acto legislativo como el acceso a la vivienda y a la salud "[46], es decir, estarían en el mismísimo plano! Lo que está en riesgo, entonces, es el goce efectivo, como diría Dworkin en serio, de los derechos, que podrían quedar como letra muerta en la Constitución. Bien dijo el caudillo liberal Jorge Eliecer Gaitán que lo que importa a los ciudadanos al fin y al cabo no es la igualdad retórica ante la Ley sino la igualdad real ante la vida. Aserto este que adquiere mucho más sentido en los tiempos que corren en los que Colombia ase caracteriza por ser uno de los que acusa mayor índice de pobreza en América Latina, sino que además es el que registra mayor desigualdad en la región más desigual del planeta.
Justamente lo que está movilizando a la juventud en España en este momento bajo la insignia del 15 – M es su demanda por una Democracia real, por la inclusión social y con esta reforma iríamos en contravía de tales objetivos. Se suele decir de Colombia que es la democracia más antigua del continente, pero con iniciativas como esta que va a quedar de ella? Al paso que vamos va a suceder lo que premonitoriamente denunciaba el Nobel de Literatura José Saramago: “hay palabras que son latas vacías. Una que no está completamente vacía, pero se está vaciando rápidamente es la democracia”. Todavía estamos a tiempo para evitarlo, impidiendo que esta seguidilla de reformas a la Constitución terminen por desnaturalizarla, convirtiéndola de paso en una Carta a la carta.
Bogotá, mayo 27 de 2011
www.amylkaracosta.net
[1] Ley 963 de 2005, por la cual se instaura una ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia.
[3] PAL 010 de 2010 Cámara y 019 de 2010 Senado
[4] El Nuevo Siglo. Abril, 16 de 2011
[5] El Espectador. Editorial. Octubre, 20 de 2010
[6] www.dinero.com. Abril, 27 de 2011
[7] El Espectador. Abril, 2 de 2011
[8] Jacques Sapir. Economistas contra la democracia. Los intereses inconfesables de los falsos expertos de la economía. Ediciones Grupo Zeta. Barcelona. 2004
[9] Idem
[10] Portafolio. Abril, 27 de 2011
[11] Amylkar D. Acosta M. El cisne negro. Mayo, 4 de 2011
[12] Portafolio. Mayo, 2 de 2011
[13] Portafolio. Mayo, 2 de 2011
[14] Idem
[15] Amylkar D. Acosta M. Revaluación o sobrevaluación. Octubre, 4 de 2010
[16] El Espectador. Mayo, 11 de 2011
[17] Portafolio. Mayo, 16 de 2011
[18] El Tiempo. Mayo, 16 de 2011
[19] El Nuevo Siglo. Edmundo López. Abril, 6 de 2011
[22] Semana. Mayo, 1 de 2011
[23] Terra Networks. Marzo, 16 de 2011
[24] Portafolio. Mayo, 17 de 2011
[25] Ver documental Trabajo confidencial (Inside Job)
[26] Portafolio. Horacio Ayala. Mayo, 17 de 2011
[27] Portafolio. Mayo, 2 de 2011
[28] El Espectador. Abril, 2 de 2011
[29] Amylkar D. Acosta M. La crisis fiscal y el trasvase de recursos. Septiembre, 16 de 2010
[30] www.elespectador.com. VII Congreso de Minería, Petróleo y Energía. Cartagena. Mayo, 20 de 2011
[31] Constitución Política. Artículo 363
[32] El Espectador. Abril, 2 de 2011
[33] [33] Comité Técnico Interinstitucional. Regla Fiscal para Colombia. Julio, 7 de 2010
[34] El Espectador. Abril, 17 de 2011
[35] El Espectador. Abril, 28 de 2011
[36] El Espectador. Abril, 28 de 2011
[37] Proyecto de ley 112 Cámara/2010
[38] El Nuevo Siglo. Agosto, 22 de 2010
[39] El Espectador. Abril, 28 de 2011
[40] Portafolio. Mayo, 2 de 2011
[41] Portafolio. Mayo, 13 de 2011
[42] Amylkar D. Acosta M. Recetando placebos. Febrero, 1 de 2010
[43] Semana. Abril, 27 de 2011
[44] El Nuevo Siglo. Abril, 16 de 2011
[45] El Nuevo Siglo. Citado por La Barca de calderón. Diciembre, 13 de 2010
[46] La República. Julio, 21 de 2010
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