Sobre la Reforma Tributaria.
Por Amylkar Acosta
RADAR,luisemilioradaconrado
@radareconomico1
LA REFORMA TRIBUTARIA 2.0
Por Amylkar Acosta
“LA POLITICA ES EL ARTE DE LO POSIBLE”
Aristóteles
PREÁMBULO
Después del retiro por parte del Presidente de la República Iván Duque de la fallida
reforma tributaria que llevaba la impronta del Ministro de Hacienda Alberto
Carrasquilla, quien fue defenestrado del gabinete por cuenta, según el Presidente
Iván Duque, por “una mala interpretación” 1 de la misma, el Congreso de la
República se apresta a debatir el nuevo proyecto de reforma tributaria 2.0 radicado
en el mismo por el novel Ministro de Hacienda José Manuel Restrepo. Con este, la
administración Duque completa cuatro proyectos de reformas, una por año, récord
histórico, dos de ellas frustráneas, la Ley 1943 de 2018 de “financiamiento” y el
proyecto de ley 594 de 2021 de “solidaridad sostenible”, la primera por fallo
adverso de la Corte Constitucional y la segunda por el estallido social que provocó.
Sólo se salvó la Ley 2010 de 2019 de “crecimiento”.
Esta vez el proyecto de reforma tributaria 027 Cámara bautizado como de
“inversión social”, cuenta, al igual que el anterior, con mensaje de urgencia con la finalidad de abreviar los tiempos de su trámite, dada la premura de su aprobación, máxime cuando esta es la última legislatura del actual Congreso, mediada por la campaña electoral de cara a las elecciones de marzo y mayo del año entrante, lo cual interfiere el normal curso de sus sesiones, caracterizadas ahora por un mayor ausentismo de los congresistas en las mismas. Este es el contexto en el cual se abordará su texto, el cual viene precedido, según lo ha anunciado el Ministro Restrepo, de un amplio proceso de concertación en contraste con la que pretendió imponer a pupitrazos en el Congreso de la República el Ministro Carrasquilla.
Podríamos decir, para comenzar, que este texto de sólo 35 artículos, no tiene
mayores pretensiones, pues su ambición no va más allá de un mayor recaudo de
$15.2 billones, en comparación con la reforma que no fue, cuyo farragoso texto
constaba de 163 artículos y aspiraba a recaudar $28 billones, de los cuales $4.6 se
transferirían a las entidades territoriales a través del Sistema General de
Participaciones (SGP) 2 . Esta es la reforma posible, al fin y al cabo, como sostuvo
Aristóteles, la política es el arte de lo posible. Con razón acota el experto y
Director de la Maestría en economía de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, Jaime
Tenjo, que este es un proyecto de reforma tributaria con más alcance político que
fiscal. Arguye él que esta “es una forma de mejorar la gobernabilidad, de
consolidar las alianzas alrededor del Centro democrático y de preparar la campaña
electoral que comienza” 3 . Y no le falta razón, pues la coyuntura pre-electoral así lo
demanda y nadie querrá incurrir en la desmesura de pagar el costo político de una
reforma que vaya más allá.
LA PIRINOLA: NO TODOS PONEN
Este proyecto de reforma tributaria se caracteriza porque, a diferencia del anterior, no propone ampliar la base de la tributación del impuesto de renta para las personas naturales, como sí lo proponía el proyecto de Carrasquilla, con lo cual se libra sobre todo la clase media de que le metan la mano al bolsillo cuando 2´175.000 personas en dicha condición pasaron, en 2020, a ser vulnerables y 659.000 de estos cayeron nuevamente en la pobreza que habían superado. Pero, de paso, se favorece también a los más pudientes, los del quintil 5, quienes si bien vieron menguados sus ingresos en un 10.1%, en el otro extremo los del quintil 1 perdieron el 24.6%, el doble. Luego, los de más altos ingresos mantienen su capacidad contributiva prácticamente intacta, pero, como dicen en Norte de Santander, al lado del enfermo come el alentado. Tampoco toca el IVA, el más sensible de los impuestos, dado su carácter regresivo, cuyo incremento sucesivo de sus tasas es tal vez lo que más ha contribuido a la regresividad del Estatuto tributario en Colombia.
Aquí hagamos una digresión para desmitificar el mensaje que se ha convertido en
un lugar común entre muchos expertos, en el sentido que en Colombia a diferencia
de la mayoría de los países que hacen parte de la OCDE el impuesto de renta se
concentra en las personas jurídicas y es ínfimo el número de personas naturales que
paga impuesto de renta. Pierden ellos de vista que no se puede equiparar a
Dinamarca con Cundinamarca. Qué más puede esperarse de un país como
Colombia en donde el 70% de la población tiene ingresos mensuales inferiores a
$600.000 y un 98% recibe menos de $3 millones mensuales (¡!). Es más, cuando
comparamos, a guisa de ejemplo, el ingreso per cápita de Corea del Sur y
Colombia, que para el año 1980 eran similares, hoy en día mientras el primero es
de $10 millones/mes el segundo es de sólo $2 millones (¡!).
En concepto del Director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, Luis
Carlos Reyes, un hogar con ingresos de $4 millones mensuales, que debería ser
algo común y corriente en Colombia, “sin embargo, pertenecen a un selecto grupo
del 10% más alto de los hogares en términos de ingresos” 4 . Es más, si un hogar
obtiene $10 millones ya no está por encima del 90% sino aproximándose al 98%
del total. Y concluye diciendo que “en otras palabras, el hecho de que con ingresos
de 2,9 millones de pesos mensuales por persona se supere al 98% de la población
indica cómo el grueso de la riqueza se concentra en segmentos mínimos, como
consecuencia de tener uno de los niveles más altos de desigualdad en el mundo” 5 .
También se dejaron de lado varias de las propuestas que traía el anterior proyecto
de reforma, como fue elevar el impuesto al patrimonio del 10% al 15%, al tiempo
que el programa de ingreso solidario, que se había planteado con carácter
permanente ahora será temporal, sólo va hasta diciembre del año entrante. Ello
llevó al reputado economista Eduardo Lora a afirmar que “si la protesta social era
para rechazar una reforma por regresiva, pues ahora tenemos una que ayuda menos
a los pobres” 6 .
En medio del barullo y el alboroto causado por el fiasco de la execrable y execrada
reforma tributaria propuesta por Carrasquilla, el gremio empresarial encabezado
por el Presidente de la ANDI Bruce McMaster le propuso al gobierno y al
Congreso revertir parte de los beneficios de los cuales habían sido objeto en la Ley
de “crecimiento”. Su mensaje no pudo ser más categórico: el mensaje al Presidente
Duque y al Ministro Restrepo por parte del Presidente de la ANDI no ha podido ser
más contundente: “en la reforma no toquen a nadie más, cóbrennos a nosotros” 7
Sin embargo, su ofrecimiento fue desdeñado y desestimado, sólo tardía y
parcialmente fue acogida por el Ministro Restrepo, casi tres meses después,
perdiendo un tiempo precioso, pues con esta propuesta sumada a la de FENALCO-
ACOPI 8 se pudo haber tramitado y aprobado en las sesiones del Congreso de la
República que se clausuraron el pasado 20 de junio la reforma, así hubiera sido
necesario incluirla en la agenda las sesiones extras que fueron convocadas para
otros proyectos, dada su urgencia 9 . Así se le hubiera podido salir al paso al
pronunciamiento de las calificadoras de riesgo con la consiguiente pérdida de la
calificación inversionista de su deuda soberana.
Ello es tanto más extraño al constatar que la propuesta que finalmente se presentó
no dista mucho de la de los gremios, motivados ellos por la necesidad de incentivar
la demanda, que es el mayor estímulo de la oferta, la producción y la generación de
empleo de cara a la reactivación económica, pues bien dijo el ex ministro de Estado
Rodrigo Escobar Navia que un mercado de pobres es un pobre mercado 10 . Lección
aprendida del reputado economista John Maynard Keynes. Bien dijo él que “los
hombres prácticos que se creen estar exentos de cualquier influencia intelectual,
usualmente son esclavos de algún economista difunto”.
De otra parte, en el malhadado proyecto de reforma tributaria de Carrasquilla se
propuso la progresividad en la tarifa de impuesto de renta para las empresas,
iniciando con el 24% para las pequeñas empresas y 30% para las medianas y
grandes, ahora se propone que todas sin excepción paguen el 35%. A este respecto,
llama poderosamente la atención la afirmación contenida en la exposición de
motivos del proyecto, para llevarle tranquilidad a los empresarios, en el sentido que
“la implementación de esta medida no representaría un detrimento para estos
contribuyentes”, al contrario, se indica que “la estructura tributaria para empresas
sería más competitiva que en 2018”. Ello, en cuanto que, como lo sugiere el
economista Gregorio Gandini, “se observaría una reducción en la tarifa efectiva de
2.6 puntos porcentuales entre 2018 y 2022” 11 .
PERDER ES GANAR UN POCO
El Ministro Restrepo catalogó su propuesta de reforma tributaria 2.0 como “el
proyecto fiscal más ambicioso que se ha presentado en materia de recaudo durante
los últimos años” 12 . En ello le asiste la razón al Ministro, sólo que, pese a ello, es de
corto vuelo a la luz de la magnitud del déficit fiscal in crescendo que exhiben las
finanzas públicas. De conformidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP), el déficit fiscal, declarado por el Ministerio de Hacienda, de 2.5% del
PIB para 2019 pasó al 7.8% (- $77.748 MMM) en 2020 y la previsión para 2021
es del orden de 8.6% (- $94.647 MMM). A este tétrico panorama fiscal se viene a
añadir el creciente nivel de endeudamiento, el cual pasó de una deuda bruta
equivalente al 50.3% del PIB en 2019 al 64.7% en 2020 y se estima que puede estar
rozando el 70% al cierre de 2021, poniendo en riesgo la sostenibilidad fiscal.
Como lo planteó el Ministro Restrepo, con esta iniciativa se estaría promoviendo
“la sostenibilidad social, la sostenibilidad fiscal y también al crecimiento y a la
reactivación económica” 13 . El propósito fundamental de este proyecto de reforma
tributaria 2.0, entonces, es arbitrar los recursos requeridos para solventar y poder
mantener temporalmente los programas de ayuda social, para proteger los ingresos
y las condiciones de vida de la población más vulnerables, destacándose entre ellos
por su mayor valor el del Ingreso solidario, con un costo previsto para el 2022 de
$7.2 billones. A ello se viene a sumar el fondeo necesario del programa de apoyo al
empleo formal (PAEF), así como el de matrícula cero, que demandará desembolsos
del orden de los $700.000 millones. Por lo pronto, para lo que resta de este año se
requerirán no menos de $3.3 billones adicionales.
En materia de recaudo, básicamente la mayor contribución ($6.7 billones de $15.2
billones, 44%) de “la mayor reforma en términos de recaudo en los últimos treinta
años” 14 , según afirma el Presidente Duque, provendrá del aumento de la tasa
impositiva a las personas jurídicas, revirtiendo el alivio tributario decretado en la
anterior reforma tributaria, pasando del 30% al 35%, 2 puntos porcentuales más de
la propuesta de la ANDI. Adicionalmente, este recaudo se complementaría
manteniendo para el 2022 el descuento del impuesto de industria y comercio (ICA)
en el 50%, que entró en vigencia este año, merced a la anterior reforma, en lugar de
hacer efectivo el descuento del 100% el año entrante, como está previsto.
Esto le significará a la DIAN un mayor recaudo de $3.9 billones, pero se queda
corto frente al ofrecimiento que hizo la ANDI de aplazar “el descuento del ICA y
continuar como deducción” 15 . De allí que mientras la propuesta de la ANDI
implicaba un mayor recaudo de $12.4 billones, la propuesta de este proyecto de
reforma es de $10.6 billones, $1.8 billones menos (¡!). Según el propio ex
vicepresidente Germán Vargas Lleras, “por solicitud de Cambio Radical se
preserva el descuento del 50% de ICA, aplazando la entrada en vigor del 100%” 16
Sigo sin entender por qué razón, no sólo no se acogió el ofrecimiento que hicieron
FENALCO-ACOPI de renunciar a dos de los tres días sin IVA, que habrían
significado $1 billón más de recaudo 17 , sino que se insiste con terquedad aragonesa
en mantener los tres días sin IVA, sobre todo que no está demostrada su utilidad
para los propósitos planteados. Según el Director de FEDESARROLLO, Luis
Fernando Mejía, “es dudoso el impacto que tendrá esta decisión, teniendo en cuenta
que hay análisis sobre lo poco que han servido determinaciones como estas en
Estados Unidos, pues muestran que lo que hacen las personas es sustituir las
compras en el tiempo” 18 .
Huelga decir que los beneficios para las empresas que se derivaron de la reforma
anterior fueron mucho más generosos, la rebaja del impuesto de renta y el
descuento del ICA fueron sólo dos de ellos. A estos se suman el descuento del IVA
causado por la importación de equipos y maquinarias, que tienen un costo fiscal de
$6.5 billones, la deducción del 50% del gravamen de movimientos financieros
(GMF), más conocido como el 4 X 1.000, amén de la tronera que se abrió con el
tratamiento recibido por las zonas francas “especiales”, que en rigor no lo son, que
sólo contribuyen, según la Comisión de expertos en beneficios tributarios
contratada por el Gobierno, con “el 0.4% de las exportaciones colombianas y en
general no han tenido mucho éxito en cuanto estímulo a las exportaciones” 19 . Y por
ello recomendó su supresión. Ello le representa a la Nación ingresos dejados de
percibir, entre impuesto de renta y pago de IVA, por valor de $2.4 billones. De
modo que, de aprobarse la propuesta tal y como ha sido presentada al Congreso de
la República, este tácitamente estaría convalidando y consolidando tan gravosos
beneficios tributarios. ¡Los beneficiarios de los mismos podrán decir con el profe
Maturana que perder es ganar un poco!
UNA TREGUA TRIBUTARIA
En plata blanca, los únicos recursos ciertos que se obtendrían de aprobarse el
proyecto de reforma tributaria 2.0 como ha sido radicado por el Ministro de
Hacienda son los $10.6 provenientes de “otros impuestos”, que no son otros
distintos al aumento de la tasa impositiva a la renta de las personas jurídicas, esto
es, a las empresas ($6.7 billones), el 50% del descuento del IVA ($3.9 billones) y
pare de contar. Y, como si fuera la cereza del postre, se espera recaudar $392.000
millones imponiéndole una sobretasa temporal (hasta el 2025) de tres puntos
porcentuales al sector financiero, el cual, aunque con reservas por considerarla
“antitécnica”, la aceptaron con resignación como su aporte al ajuste fiscal que
busca el gobierno.
Nos parece que en el proyecto se está sobrestimando el recaudo por gestión de la
DIAN ($2.7 billones) y la reducción del gasto por cuenta de la “austeridad” que
plantea. Ello sólo sirve para cuadrar las cuentas, pero no para cuadrar caja, pues
resulta contraintuitivo pensar en reducir el gasto en momentos en los que, a
consecuencia de los estragos de la pandemia se requiere más Estado y no menos
Estado, lo cual conlleva un mayor gasto, desde luego más eficiente y mejor
focalizado al momento de ejecutarlo. En algo ayudará a equilibrar las cargas el
comportamiento en los últimos 5 meses de los precios internacionales del petróleo
y el carbón. Los del crudo oscilan en torno a los US $74 el barril de la referencia
Brent, aproximándose a un promedio en lo corrido del año de US $69 el barril,
superando en US $6 por barril el precio base del MFMP, lo cual le puede significar
ingresos adicionales inesperados a la Nación entre los 3 y los 4 billones y también
los $14 billones, aproximadamente que se esperan recibir de la venta del 51.41% de
participación en ISA 20 .
De acuerdo con el MFMP, el ajuste fiscal se difiere para el 2023, ni siquiera para el
2022. Esta tarea le quedaría al próximo gobierno, ya que se prevé que los ingresos
tributarios pasen del 13.6% en 2021 a 14.2% en 2022 hasta alcanzar el 15.8% en
2023, manteniéndose el déficit estructural, habida cuenta que el gasto (inflexible,
además, en un porcentaje que supera el 85%) está alrededor del 19% del PIB 21 . Una
prueba al canto de dicha inflexibilidad es el Proyecto de Presupuesto para la
vigencia del año entrante que acaba de radicar el Ministro de Hacienda en el
Congreso de la República, aforado en algo más de $350.4 billones, superior en
5.3% al de la actual vigencia. Merece destacarse el hecho de que el mayor rubro en
el mismo corresponde al servicio de la deuda, con $78 billones (¡!), superior al de
inversión ($62.2 billones) y casi el doble del presupuesto asignado a la educación
($62.2 billones)!
Hay que reconocer la franqueza del Ministro Restrepo, cuando afirmó sin rodeos:
“hemos sido transparentes. Incluso en el Marco Fiscal de Mediano Plazo dijimos
que el esfuerzo es de dos terceras partes de la necesidad estructural de largo plazo
de las finanzas públicas. Los esfuerzos adicionales serían responsabilidad del
siguiente Gobierno 22 . No está muy claro que el esfuerzo fiscal de este Gobierno
alcance las “dos terceras partes de la necesidad estructural de largo plazo de las
finanzas públicas”, pues como ya quedó dicho se están sobreestimando los
recaudos esperados con este proyecto de reforma. En síntesis, este es un proyecto
de reforma tributaria de limitado alcance y aplaza, una vez más, ¡la reforma
tributaria estructural que la economía y las finanzas públicas reclaman a gritos!
Como lo señala Jaime Tenjo: “es claro ahora que la primera tarea del nuevo
Presidente será la de presentar una propuesta integral de reforma tributaria que
contribuya a solucionar los problemas de pobreza, crecimiento e inequidad que la
pandemia sacó a flote, que constituya la base de un nuevo contrato social y que sea
consistente con un aceptable equilibrio macroeconómico” 23 . Ello va en línea con el
planteamiento de la CEPAL, en el sentido que los nuevos pactos sociales a los que
se llegue, que ya no será en este gobierno, exigen pactos fiscales “que promuevan
una fiscalidad progresiva y sostenible para el bienestar” 24 . ¡Así de claro!
LOS BUENOS PROPÓSITOS
Tal como lo plantea el Presidente de ANIF Mauricio Santamaría, el próximo
gobierno estará obligado a avanzar en un esquema tributario consistente con la
equidad, la reducción de la pobreza y una política social mucho más efectiva y
ambiciosa” 25 . Ello no da más espera. Como lo contempla la exposición de motivos
de este proyecto, dado el incremento de los indicadores de pobreza, el deterioro del
mercado laboral y la notoria caída de la actividad económica, se requiere la
implementación de “iniciativas fiscales expansionistas en el corto plazo para
mejorar las condiciones de vida de la población”.
Con el paquete de medidas contempladas en el proyecto de reforma tributaria 2.0
de corte social, con un costo de $1.3 billones, entre las cuales se cuentan el
Programa de apoyo al empleo formal (PAEF) hasta diciembre de este año, amén
del empleo focalizado en los jóvenes entre los 18 y los 28 años, entregando a sus
empleadores el 25% de un salario mínimo por su contratación, el gobierno nacional
espera y aspira reducir en 3.2 puntos porcentuales la tasa de desempleo. Como lo
acota el Director del Observatorio fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana Iván
Daniel Jaramillo, “este último programa puede hacer un aporte importante a la
recuperación del empleo conforme el país sale de la crisis de la pandemia” 26 .
No obstante, considera que “resulta deseable incluir condicionamientos sociales
(respeto de la formalidad y estabilidad del empleo, por ejemplo), descartando
políticas de flexibilización que han demostrado su ineficacia económica y social” 27 .
Por su parte FEDESARROLLO plantea la imperiosa necesidad de ejecutar un plan
de choque que “permita tener tasas de desempleo por debajo del 12% al final del
año” 28 . Ímproba empresa la que le espera al Ministro Restrepo y al gobierno Duque:
poner a crecer la economía este año al ritmo del 6% y el año entrante al 4.3% y
tratar de sacar de la pobreza 4.1 millones de personas y mejorar la desigualdad en
cerca de 2.2 puntos porcentuales hacia el 2022. A este respecto el profesor de la
Universidad Pontificia Javeriana, César Ferrari, es del criterio que “la pobreza se
resuelve con generación de empleo y ambos tipos de medidas (financiación de
subsidios con impuestos a las empresas) no apuntan en esa dirección” 29 . Luis
Fernando Mejía observa con pesimismo los buenos propósitos del gobierno y por
ello cree que en materia de empleo “no va a ser tan sustancial el impacto” 30 de las
medidas anunciadas por el gobierno. Todo indica que el Ministro Restrepo está
pensando con el deseo. En todo caso se le abonan sus buenos propósitos, bien
intencionados por lo demás.
COLETILLA
He dejado para el final dos comentarios sobre dos aspectos que me parecen
relevantes para la discusión en torno al proyecto de reforma tributaria 2.0. El
primero de ellos tiene que ver con la propuesta de darle otra vuelta de tuerca a la
estrategia ya ensayada con relativo éxito para combatir la evasión fiscal, como lo es
la “normalización tributaria”. Esta vez se aplicaría un 17% de impuesto
complementario sobre los “pasivos inexistentes y los activos omitidos por los
contribuyentes de renta y regímenes sustitutos”. Como ya lo dijimos, se espera
recaudar $2.7 billones por este concepto. La reiteración de esta estrategia, a la que
de manera recurrente se apela tiene el peligro del riesgo moral, que puede tener un
efecto disuasivo sobre contribuyentes renuentes a “normalizarse”, a la espera de
futuras “normalizaciones”.
Según cifras de FEDESARROLLO, anualmente se dejan de recaudar recursos del
orden de los 5.4 puntos porcentuales del PIB (¡!), una monstruosidad, el
equivalente a 4 reformas tributarias del tamaño de la que propone el Ministro
Restrepo. Combatir ese desangre del fisco amerita una medida más severa que el
torniquete de la “normalización”. Por ello, nos parece muy puesto en razón el
planteamiento del diario económico La República, en el sentido que “si Colombia
quiere verdaderamente ser un Estado de derecho y caminar hacia la solidaridad,
debe penalizar la evasión de impuestos y empezar a implementar las
recomendaciones de la OCDE” 31 , contenidas en sus “10 principios universales” del
Comité de asuntos fiscales en tal sentido. Remata diciendo La República que se
“podría reducir todo el articulado contra la evasión a un solo artículo ´habrá cárcel
para las empresas y personas naturales que no paguen los impuestos´ a los cuales
están obligados” 32 . Pero, ante semejante defraudación al fisco, cabe preguntarse
quién será capaz de ponerle el cascabel al gato!
El otro aspecto que nos parece de la mayor importancia y trascendencia es la
propuesta contenida en el articulado del proyecto de reforma tributaria 2.0 que
atañe al Comité consultivo de la Regla fiscal, el cual ha venido siendo objeto de
cuestionamiento por su inoperancia y falta de independencia. Se propone una
“redefinición de la regla fiscal” y la “creación del Comité autónomo de la Regla
fiscal (CARF) integrada por 5 miembros, designados por el Ministro de Hacienda
para un período de 4 años, de los cuales, de manera análoga a la Junta directiva del
Banco de la República, cada administración podrá cambiar sólo dos y de esta
manera se evitaría la hegemonía del gobierno de turno. Es de destacar también que
este nuevo Comité contará con un equipo técnico de soporte independiente del
Ministerio de Hacienda y Crédito público.
En concepto del profesor de la Universidad de los Andes Marc Hofstetter, quien
renunció al actual Comité consultivo de la Regla fiscal por considerar que la misma
“en este momento no sirve para nada, se volvió inútil” 33 , entre otras razones porque
funciona como un apéndice del Ministerio de Hacienda, “todos estos cambios son
claramente una mejora en el diseño del Comité” 34 . Y añade, “la anterior regla
establecía solo límites sobre el déficit del Gobierno central. Eso en teoría restringe
a su vez la deuda misma, que se alimenta de ese déficit. Sin embargo, poner un
límite adicional sobre la propia deuda como lo propone el Gobierno no es inocuo:
si solo hay límite sobre el déficit, es más fácil pasar ese examen con trucos
contables” 35 . A la luz de lo planteado por él, este sería un paso en la dirección
correcta, de recuperar la confianza en la Regla fiscal, suspendida a raíz de la
pandemia y manoseada por el ex ministro Carrasquilla 36.
